אלמנטים מרכזיים בחקיקת אקלים עולמית והמלצות ליישום בחוק אקלים ישראלי

פרופ' אופירה אילון, נעמה שפירא, פרופ' אורן פרז, ד"ר אורי שרון, ד"ר מיכל נחמני, דניאל שטאובר, אורי האובנשטוק

צטט כ:
אילון אופירה, שפירא נעמה, פרז אורן, שרון אורי, נחמני מיכל, שטאובר דניאל, האובנשטוק אורי. אלמנטים מרכזיים בחקיקת אקלים עולמית והמלצות ליישום בחוק אקלים ישראלי חיפה, ישראל, מוסד שמואל נאמן, 2022. https://www.neaman.org.il/Fundamental-Elements-in-Designing-Climate-Law

קבצים להורדה:

סקירה וניתוח השוואתי של חקיקת אקלים בעולם(2470KB)

המלצות בנושא החזון וסוגיית הוועדה המלווה ליישום חוק אקלים בישראל(1868KB)

במהלך העשורים האחרונים ניכרים שינויים באקלים הגלובלי הנגרמים מפליטות מוגברות של גזי חממה כתוצאה מפעילות אנושית והתחזיות מראות כי שינויים אלו הם רק ההתחלה של תהליך אשר עתיד להתעצם. על פי ה-IPCC, על מנת להגביל את ההתחממות הגלובלית ל-1.5 מעלות צלסיוס מעל לרמה טרום תעשייתית עד סוף המאה, יש לחתוך בחצי את פליטות גזי החממה עד 2030 (ביחס לרמת הפליטות ב-2018), להגיע לאפס (נטו) פליטות פחמן דו חמצני עד 2050, ולאפס פליטות של כלל גזי החממה עד 2070.

ההשפעות של שינויי האקלים מעמידות בסכנה את איכות החיים, הבריאות, הביטחון התזונתי, אספקת המים והצמיחה הכלכלית, מכאן שמדינות העולם, ובתוכן ישראל, נדרשות בנקיטת צעדים נחושים ושאפתניים בכדי להמנע מהשלכות קטסטרופליות על כדור הארץ והחיים בו.

חקיקת אקלים איכותית המיושמת ונאכפת בנחישות הינה קריטית להפחתת פליטות ולקידום אג'נדת האקלים העולמית. בניית חברה וכלכלה דלת פחמן היא אתגר גדול אך גם טומנת בחובה מגוון הזדמנויות בתחומי הכלכלה, התעסוקה, הסביבה ועוד.

במסגרת מיזם משותף של מוסד שמואל נאמן עם המשרד להגנת הסביבה, גובש בשנת 2020 צוות חוקרים ממוסד שמואל נאמן, הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן ו-London School of Economics, אשר ייעץ למשרד להגנת הסביבה בגיבוש טיוטה לחוק אקלים ישראלי – עבודת הצוות כללה סקירה של חקיקת אקלים בעולם, והמלצות ליישום במסגרת החקיקה הישראלית. חלקים מעבודת הצוות מפורסמים בדו"חות המצורפים.

סקירת העומק של חקיקת אקלים עולמית התמקדה בחוקי אקלים בארבע מדינות שנמצאו דומות לישראל במאפיינים רבים – בריטניה, הולנד, קוריאה וקליפורניה.

מהסקירה עולה כי חוק אקלים הינו חיוני לצורך התווית חזון ארוך טווח ובניית צעדים הדרגתיים להשגתו, לצורך הקצאת תקציב הולם לנושא ולהגנה מפני שינויי מדיניות תכופים בהתאם ללחצים פוליטיים ואינטרסנטיים. כמו כן, חוק כזה מהווה הזדמנות לעיגון ההתחייבויות הבין-לאומיות של מדינת ישראל במשפט הישראלי. חוק כזה מהווה אלמנט מרכזי אך הוא אינו יכול לספק את המענה הבלעדי לצורך הטיפול בהפחתת פליטות גזי חממה ובהסתגלות לשינויי האקלים. תהליך חקיקת החוק חייב להיות מלווה בקביעת תוכניות ממשלתיות, תקנות והסכמים וולונטריים וכן ביצירת הסדרים מוסדיים שיסייעו ליישומו.

בנוסף, כדי שחוק אקלים יהווה אמצעי מוביל להשגת יעדיו הוא חייב לכלול מספר אלמנטים מהותיים:

יעד מרכזי ארוך טווח – יעד כזה מסמן את האופק האקלימי אליו שואפת המדינה, מייצר ודאות ומאפשר לשחקנים השונים להתאים את פעילותם והאסטרטגיה ארוכת הטווח שלהם בהתאם. בשל ההשלכות הרוחביות של יעד כזה, הוא צריך להיות מבוסס מדע, ולהתייחס למשק ולחברה בכללותם. במדינות הנסקרות נקבעו יעדים לשנת 2050.
יעדי ביניים – יש חשיבות לאימוץ יעדים קצרי טווח הניתנים להתאמה למציאות המשתנה באופן גמיש ומותאם לנסיבות ולצרכים של המשק והחברה. בחוקים שנסקרו יעדי הביניים נקבעים לתקופה של חמש שנים, פרק זמן של חמש שנים נבחר משום שהוא מתכתב היטב עם מסגרות זמנים פוליטיות ומסחריות. מסגרת זמן זו מתכתבת גם עם מודל הבקרה של הסכם פריז הדורש דיווח חמש-שנתי על היקף הפליטות של המדינות החתומות.
אמצעים לעמידה ביעדים – להבטחת העמידה ביעדי הביניים נדרש פיתוח ויישום אמצעי מדיניות הולמים, כגון, מגנוני בקרת מומחים, פיקוח פרלמנטרי, הבטחת שילוב ידע מדעי וטכנולוגי בקבלת החלטות, כלים לשיתוף ציבור, מערכת סחר בפליטות, תמחור פחמן, הטלת אגרות לריסון פעילות לא רצויה כמו גם תמריצים כלכליים לפיתוח חדשנות בתחום. יש חשיבות להענקת סמכות ברורה לגופים המוגדרים בחקיקה להוציא את המדיניות לפועל. יש להורות בחקיקה מהן הפעולות שעל כל רשות שלטונית לבצע, מיהו השר האחראי ומה היקף סמכותו. ללא קביעת סמכות כאמור יש חשש אמיתי להכשלה של הוצאת המדיניות לפועל.
מועצת מומחים – ההתמודדות עם משבר האקלים מחייבת קבלת החלטות בתנאי אי-ודאות מדעית, לפיכך, ישנה חשיבות גבוהה להנגשה של מדע אקלימי עדכני למקבלי ההחלטות בזמן אמת. מדיניות לאומית המבקשת להתמודד כראוי עם משבר האקלים צריכה בנוסף להתבסס על הבנת עומק של מבנה המשק והחברה, כמו גם האתגרים הפוליטיים, הכלכליים והמבניים של המדינה, וזה דורש מומחיות גבוהה בתחומים רבים, כמו גם מערך ביקורת עצמאי שיבטיח למידה ודיוק של המדיניות הלאומית. שלישית, יש חשיבות גבוהה ללמידה ממדינות אחרות המתמודדות עם אתגרים דומים וכן הבטחה כי הפעולות המקומיות מתכתבות עם ההסדרים הגלובליים והאזוריים. לבסוף, רפורמות עומק מבניות דורשות תמיכה ציבורית רחבה. על מנת להבטיח עמידה באתגרים אלו, הקימו המדינות הנסקרות גופי ידע ובקרה בדמותן של מועצות מומחים בלתי תלויה. מדובר על גופים מקצועיים, עצמאיים ואובייקטיבים המסייעים לממשלה בקביעת היעדים והתוכניות אך גם מפקחים על השגתם ומימושם באופן שקוף המאפשר גם ביקורת פרלמנטרית וציבורית.
שקיפות, דיווח ובקרה – על מנת להבטיח פיקוח ראוי, החוקים השונים מטילים חובות דיווח על הגורמים המעורבים בגיבוש והוצאה לפועל של מדיניות האקלים הממשלתית מכוח החוק, וכן כוללים חובה לפרסום הדו"חות לציבור על מנת להבטיח ביקורת ציבורית ופוליטית על העשייה הממשלתית מכוח חוקי האקלים. בנוסף, החוקים מקימים מנגנוני בקרה שונים שמטרתם לוודא עמידה בחובות הדיווח וביעדי החקיקה.
הסתגלות – כל ארבעת החוקים שנסקרו כוללים הוראות בדבר אימוץ תוכניות אסטרטגיות לאומיות להסתגלות לשינויי האקלים. ההוראות בדבר הכנת תוכניות אלו מתאפיינות בגישה איטרטיבית המאפשרת למידה והתאמה הדרגתית, כמו גם מיפוי סיכונים מתעדכן ושיתוף פעולה עם קהילות וגורמי שלטון מקומי.